原文： 王东明, 韩自强, 刘剑博. 美国联邦政府救灾物资保障经验及对我国的启示[J]. 国家行政学院学报, 2018 (6): 161-164.
救灾物资保障是确保救灾工作实施进而保护人民群众生命财产安全的重要措施。其主要内容可理解为:通过日常的规划、储备和应急准备,在灾害等紧急情况下把救灾工作所需的物资及时高效的递送到有需要的地方。简要地说,救灾物资可分为两大类:一是保障受灾群众和救灾人员基本生活所需的临时住所、水、食物等物资,二是保障救灾工作顺利进行所需的各类支持性物资和设施。
由于文化、理念、制度等方面的差异,美国基于市场的救灾物资保障与我国主要依靠国家储备的模式显著不同,但这并不妨碍彼此之间从救灾效果的角度来进行相互学习。研究美国的救灾物资保障制度特点和实施经验,对完善我国救灾物资保障制度会有一定借鉴意义。
一、美国应急管理和联邦政府救灾物资保障概况
美国政权体制属于联邦制,应急管理以属地为主,救灾属于地方管辖权力范围,只有在地方不能有效应对突发灾害并向上级政府提出帮助请求之后,上一级政府(州或者联邦)才会提供必要支持。隶属于国土安全部(Department of Homeland Security,DHS)的联邦应急管理署(Federal Emergency Management Agency,FEMA)是美国联邦层面的灾害应对和应急管理职能部门,承担着覆盖全灾种和灾害管理全流程(防灾减灾、应急救灾和灾后恢复重建)的政策制定、联邦救灾资源管理与分配等职能。与之对应,州政府和地方政府也有国土安全和应急管理部门,具体名字和职责范围根据各地情况略有差异和侧重。
根据美国2016年第三版国家应急响应框架,救灾和应急响应阶段主要业务职能有15个,包括交通、通讯、公共作业与工程、消防、信息与规划、临时生活救助、后勤与物流、公共卫生与医疗服务、搜救、危险品处理、农业和自然资源、能源、公共安全、灾后恢复和外部事务等。[1]其中,“临时生活救助”和“后勤与物流”就是本文所重点讨论的救灾物资保障的主要方面。根据罗伯特·斯塔福灾害救助与紧急援助法案(Robert T. Stafford Disaster Relief and Emergency Assistance Act,以下简称“斯塔福法案”),美国临时生活救助包括基本生活保障、临时住房服务、灾民其他服务等。[2]灾民生活所需物资由“后勤与物流”业务组负责保障。FEMA通过建立专业团队,加强预案演练,增强与联邦其他部门、州和地方政府、非政府组织和私营部门等救灾主体的协调与合作,不断提高其后勤保障能力。[3]
联邦层面的后勤管理主要由FEMA内的后勤管理主任委员会(LogisticsManagementDirectorate)负责,该委员会下辖5个科室,分别是分配管理科、后勤运转科、规划和演练科、资产管理科以及行政支持科。FEMA在全美的10个地区办公室也设有后勤管理办公室。一般来讲,后勤管理相关政策制定、资金保障、人力资源管理、全国范围的救灾物资储备和来源信息维护与更新等工作都由总部的后勤管理部门负责,地区的后勤管理部门主要负责该地区的救灾储备物资的管理维护以及联邦启动响应后的本地区救灾后勤保障等工作。FEMA每个物流管理团队又分为3个小分队,一个对外、两个对内。对外的小分队主要为受灾群众和其他机构的救灾人员提供后勤支持,对内的一个小分队是为FEMA工作人员提供救灾设施设备和交通支持,另一个是为FEMA工作人员提供通讯、医疗和饮食保障服务。
联邦层面的救灾物资保障方式主要有4种,一是动用联邦政府的救灾储备物资。该方式的好处是物资调拨更便利,缺点是需要承担储备成本。截至本文最终修订的日期,FEMA在美国全境共建有8个救灾物资储备库。二是由FEMA向其他联邦机构或部门指派任务。依据《后卡特里娜应急管理改革法案》,FEMA有权以紧急委派任务的方式,要求其他联邦机构帮助提供所需资源和服务。[4]三是启动部际合作协议。类似任务指派,只不过是以提前签订协议的方式借助其他联邦机构成熟的产品采购渠道,快速获取所需资源和服务。四是直接紧急采购。FEMA可紧急采购私营部门的物资和服务以满足其应急情况下的工作需要。为节省灾后应急采购时间,提高救灾物资供给效率,FEMA还采取协议储备的方式“预订”常用的救灾物资和服务。[5]对于上述四种手段的运用,FEMA一般遵循以下决策过程———FEMA在收到州政府物资援助请求后,先由FEMA的应急主管判断请求是否符合规定,如果符合则根据需求情况判断FEMA储备的物资能否满足要求,如果可以则从储备库中直接调拨,如果储备物资不能满足需求,则决定启动任务指派或部际协议机制,委托其他联邦机构提供地方所需物资,或者直接进行应急采购。可见,救灾物资直接提供主体是多元的,可以是FEMA或FEMA协调下的其他联邦部门,也可以是与FEMA或其他联邦部门签订合同的企业等私营部门。
特别需要指出的是,以社会组织、志愿者为主体的社会力量一直是美国受灾群众生活保障的重要力量,而且其工作效率很高,能够较好地满足群众的多样需求,因此美国联邦政府介入灾民救助的情况并不是很频繁。2005年卡特里娜飓风之前,灾民基本生活保障并不在美国联邦政府的救灾职能之内,主要由美国红十字会、救世军、食物银行等社会组织提供。但是2005年卡特里娜飓风造成的损失和影响远远超过了社会力量和地方政府的应对能力,在此之后,美国联邦政府才陆续修改政策,承担起灾民基本生活保障职能。但就目前来看,一般规模灾害的灾民生活救助依然以社会力量为主,只不过联邦政府提供较高比例的资金保障。在救灾结束之后,社会力量提供救灾服务的相关支出可以和地方政府一样申请联邦救灾资金的报销(公共救助项目),最高比例可达75%。
二、美国联邦政府救灾物资保障的主要经验
美国联邦救灾物资保障的高效运行依靠的是FEMA综合协调下的多部门参与和公共私营合作。其主要的成功经验可概括为以下三点:
一是横向的统一协调。美国联邦救灾物资的有力保障依赖于联邦政府部门间的密切合作。FEMA作为国家应急预案中“后勤与物流”业务的主要协调部门,与联邦总务署(US General Services Administration,GSA)、陆军工程兵部队(US Army Corps Engineers)及其他联邦政府部门之间建立了高效的协作关系,根据需要灵活运用任务指派、部门协议等手段,充分发挥其他联邦机构高效的产品采购渠道优势,快速获取所需资源和服务。在FEMA的统一协调下,多部门合作执行全面的救灾物资供给计划,既避免出现遗漏,又避免了不必要的重复采购,而且在整个物资采购过程中营造了透明和便于监督的环境,确保仅当有需求时才购买合适的物资与服务,限制了因过度保障而造成的过高投入。作为协调者的FEMA在分配救灾物资保障任务的同时需要提供所需的资金,因此FEMA还有确保资金规范使用的责任。例如,为提高物资采购和供应效率,FEMA允许被指派任务的机构采取事后报销方式来获得救灾资金,被分配任务的机构有时将应急任务之外的账单交给FEMA请求报销,由于救灾工作的复杂性和救助需求的多样性,FEMA不得不花费较多精力剔除不合规定的账单。在平衡救灾效率和资金使用安全方面,美国联邦政府仍有需要改进的地方。这方面则是我们在学习借鉴美国经验时应注意的地方。
二是纵向的政社双赢。一方面,美国联邦政府以公开竞争方式采购各类应急产品和服务,政府的大额采购需求吸引企业和社会组织积极参与竞标,协助政府完成救灾物资保障任务。依托高效的市场供应体系,政府应急采购既能快速向灾区提供所需救灾物资,又能节约储备成本。另一方面,通过公开竞争,一些卓越企业/社会组织逐渐成为政府长期合作伙伴,为了获得更多的商机,这些企业不断提高自身应急供应能力,并更加深入地参与政府救灾工作。同时,美国联邦政府有关部门还通过与合作企业/社会组织定期联合举行救灾演习等方式帮助提升企业/社会组织参与救灾能力。很多社会组织的救灾成本支出可以得到联邦公共救助项目的资金补助。可以看出,美国联邦救灾物资供应中的政社合作体现出明显的公共私营合作制属性,即让社会力量,包括企业和社会组织参与到公共服务的递送中来,在确保公共部门履职的同时也给企业和社会组织带来利益。
三是全面的制度支撑。首先,为了便于联邦政府部门购买服务,联邦政府将散见于《联邦财产及管理法案》、《联邦政府采购政策办公室法案》、《武装部队采购法案》等法律之中的有关规定加以综合和细化,形成了《联邦采购条例》(Federal Acquisition Regulation,FAR)。FAR对联邦政府的采购计划、采购方式、合同类型、采购合同管理、采购合同条款及合同格式等,都作出了明确而又详尽的规定。在FAR的统一规范下,经联邦采购政策办公室批准,各联邦机构可依法制定本部门的采购实施细则。其次,联邦政府建立了支持应急采购的财政管理制度。依据美国2007年修订的斯塔福法案,美国联邦政府设立了灾害救助基金(The Disaster Relief Fund,DRF),该基金每年的预算由FEMA提出申请并负责管理,国会负责核定批准申请金额,并在因重大自然灾害需要事后增加拨款时进行紧急审核批复。[6]在该基金保障下,联邦政府相关部门的应急采购得以顺利实施。此外,应急采购在遵循政府采购基本原则的同时,出于保护特殊中小企业发展等原因,在一些公共项目实施中设置了例外,比如可以不通过竞价直接确定供货商。这个政策的存在也为联邦政府在紧急需求情况下的应急采购提供了快捷渠道。上文所述社会组织在联邦政府启动响应的灾区开展救灾服务的各项支出可申请联邦救灾资金的补助,这一点在FEMA公共救助项目政策中也有明确的详细规定。
三、美国经验对完善我国救灾物资保障制度的启示
2018年,国家应急管理部组建,统筹各类自然灾害和安全生产相关的应急管理工作。2018年8月,应急管理部“三定”规定出台,内设司局中设置救灾和物资保障司,相比于以前的民政救灾职能规定,应急管理部“三定”规定对救灾物资保障工作提出了更高的要求,需要进一步完善相关制度。通过梳理美国联邦救灾物资保障主要经验,可以发现美国的经验对进一步完善我国救灾物资保障制度有以下三个方面的启示。
一是要更加注重政府部门之间的统筹协调,发挥专业优势,形成政府合力。围绕受灾群众的救助需求,由一个政府部门承担综合协调职能,其他部门名负其责、积极参与,美国的这一点经验恰是我国救灾物资保障工作亟需借鉴的。当前,我国的救灾物资保障恰恰缺乏科学的顶层框架设计,多部门协同、全面保障受灾群众需求的综合供给体系尚未建立,相关职能部门的专业优势还未得到较好发挥。例如,依靠全国救灾物资储备网络,受灾群众的基本生活类物资供给有了保障,但是医疗救助、心理抚慰等服务保障仍是薄弱环节,应积极发挥卫生健康部门的专业优势。此外,在受灾人员的饮食保障方面,不管是依托政府实物储备、协议储备还是应急采购,都要发挥食品、卫生、市场监管等部门的职能作用,保证救灾食品的安全。
二是要敢于依托市场供应,完善政府采购等相关制度,推动公共私营合作。美国经验显示,政府履行救灾物资保障职能,无论是采取实物储备、协议储备还是应急采购,归根到底都是要依托市场和社会(以私营企业和社会组织为主)的物资服务供应能力。为此,我们首先要进一步加强政府采购救灾物资的能力建设,建立政府采购物资的稳定渠道,而且要通过有效的竞争机制挑选出能力卓越的供货商,像美国GSA建立的供货商数据库(同时也是比较各供货商综合能力的信息系统)就值得我们借鉴。其次要设立救灾物资采购基金,并建立常规储备采购和应急采购管理制度,确保资金支出的效率和安全。再次要主动转变政府在救灾物资保障中的职能定位,从直接提供者转变为多方合作保障的协调者和监督者,即综合运用政府储备、市场采购、社会捐赠等渠道为受灾群众提供生活必需物资和服务。
三是推动地方因地制宜开展救灾物资保障。我国东中西不同区域的经济社会发展水平、市场发育程度、政府管理能力等存在较大差异,救灾物资保障实践必须根据区域实际选择合适的模式。一般来说,东部沿海地区经济发达、市场发育成熟、政府管理能力较强,可以协议储备和应急市场采购为主,辅以适当水平的政府实物储备,而西部地区则应以政府实物储备为主,一些经济条件较好的地方可尝试开展协议储备,中部地区内部差异较大,在当前阶段不宜“一刀切”。在我国市场经济发展水平不断提高和政府购买服务力度不断加大的趋势下,救灾物资保障从当前的以政府储备保障为主逐步过渡到依靠市场的应急采购为主的模式是大势所趋。
为适应这一转变趋势,各级政府需要加强以下三方面的能力建设。首先是政府的目标管理能力,即政府能够提出明确的救灾物资需求目标和保障要求,且能够制定有效措施激励市场主体积极响应政府的救灾应急物资保障需求,同时完善监管政策,营造竞争、公开、透明的应急物资保障供给体系;其次,政府应加强日常对社会和市场应急物资和服务供应主体的培育与支持,通过“协议”和演练等多种方式,确保社会和市场主体与政府职能部门能够通力合作,保障救灾物资的供应,特别是在突发紧急情况下的应急物资保障;再次,政府有能力直接或委托独立第三方对市场主体履行救灾物资供给协议效果进行评价,以评促进,不断改进基于社会和市场供应的救灾物资保障水平。
作者介绍： 王东明，应急管理部国家减灾中心副研究员; 韩自强， 山东大学政治学与公共管理学院教授，博士生导师， 主要研究方向为风险、灾难、危机与应急管理 ; 刘剑博，中央财经大学财政税务学院2015 级本科生。
参考文献
[1] DHS. National Response Framework (Second Edition)[Z]. Washington,DC: Department of Homeland Security,2013.
[2] FEMA. Emergency Support Function #6 Mass Care,Emergency Assistance,Temporary Housing and Human Service Annex[Z]. Washington,DC: Department of Homeland Security,2013.
[3] DHS. FEMA’s Logistics Management Processes for Responding to Catastrophic Disasters [R]. Washington,DC: Department of Homeland Security,2010.
[4]Department of Homeland Security Office of Inspector General. FEMA’s Sourcing for Disaster Response Goods & Service[R]. Washington,DC:Department of Homeland Security,2009.
[5] 韩自强,辛瑞萍,巴战龙. 美国应急征用和补偿机制及对我国的启示[J]. 中国应急管理,2013 (6) : 45-49.
[6] 冯俏彬,刘敏,侯东哲. 我国应急管理体系的资金保障: 现状与改进思路[A]. 西南财经大学财政税务学院编,光华财税年刊(2010—2011) . 成都: 西南财经大学出版社,2012: 98 -114.
