政府集采机构竞争模式的选择与长效发展机制

原文引用：王丛虎. 我国集采机构竞争模式的选择与发展[J]. 中国招标, 2021(09):36-37.
作者单位：中国人民大学公共管理学院、公共资源交易研究中心

竞争是市场经济的基本特征，也是我国市场经济体系下各领域发展的必然选择。我国政府集中采购走过了从无到有的发展过程，正在经历从有到优的变革。在政府集中采购机构（以下简称“集采机构”）中引入竞争机制既是市场经济发展的必然，也是优化集中采购制度的有效途径。集采机构的竞争是多方面的，既有体制内机构的竞争，也有行业领域其他机构的竞争；既有完全竞争，也有垄断竞争，等等。

2018年11月，中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过的《深化政府采购制度改革方案》（以下简称《深改方案》）提出“集中采购机构竞争”，这是渐进式改革的体现，是垄断竞争或有限竞争的模式选择，当然也是适合我国政府集中采购改革的决策。不过，想要全面实施集采机构竞争机制还需要做不少工作，如在全国范围内统一集采目录、统一采购流程、统一电子采购技术标准、统一采购示范文本及统一采购服务标准等。

集采机构竞争的理论与实践基础

集采机构的竞争路径是业界关注的首要问题。如天津市政府采购中心王永锋提出了三种不同的思考维度。第一种是从竞争对象的角度将集采机构竞争划分为两条路径，一是在集采机构之间开展竞争；二是集采机构与社会代理机构同台竞争。第二种是从集采机构业务范围的角度出发，横向实现集采机构跨区域的竞争，纵向实现不同行政级别集采机构之间的竞争。第三种是从集采目录的角度划分出两个竞争区域，首先统一全国的集采目录，并允许各地区根据实际情况，制定需要集中采购的补充目录，跨省域的集采机构在全国统一的目录内展开竞争，本省域的集采机构可在本省补充目录内竞争。中央国家机关政府采购中心孟千从时间发展角度提出了集采机构竞争的三个阶段，初级阶段是地域竞争，中级阶段是特色竞争，高级阶段是品目竞争。

集采机构竞争应解决的配套措施也是当前业界研究的重点问题。孟千认为，第一，集采机构必须提高电子化建设和协同标准化建设。电子化建设可打破原有业务的地域范围限制，标准化建设可提升政府集中采购区域协同性。第二，优化服务，打造集采机构的自身特色，提供与其他集采机构不同的差异化服务，形成竞争优势。第三，集采机构要重点建设优势品目，提升采购质量,实现有效竞争。第四，集采机构要建设相对固定的专业化采购队伍，提升采购技能，在竞争中占有一席之地。第五，建立集采机构绩效考核体系，通过竞争实现优胜劣汰，保证效率的持久性。

从竞争的简单分类看，集采机构的竞争可分为经济利益竞争与精神激励竞争。经济利益的竞争围绕业务量展开，主要包括承接能力、技术条件、专业人才、服务水平四个方面；精神激励的竞争围绕排名展开，包括绩效考核排名、满意度排名和综合评估排名三个方面。这七方面的内容构成了未来集采机构竞争的主要目标，在经济利益和精神激励的双重刺激下，集采机构将实现有效竞争。

集采机构竞争的选择与发展

竞争理论提供了四种可行的竞争模式，并促使我们用动态的视角看待市场竞争行为。其中，完全竞争与完全垄断都属于静态均衡的竞争模式，长期的市场经济活动和学术研究均证明完全竞争和完全垄断不可能是现实中的常态，因此集采机构的竞争模式不应设定为完全竞争或完全垄断，而应是垄断竞争或寡头模式，达到适度竞争的效果。

我国集采机构过去长期处于近似垄断的状态。集采业务是一类特殊的业务，必须考虑其特殊性以确保竞争适度，综合考虑之下采用垄断竞争模式更为合适。一方面，垄断竞争模式本质上仍是垄断，各生产者提供的产品和服务具有差异性，因此集采目录不必完全向市场开放，根据公共利益和政策要求保留一部分只能由集采机构代理的项目，使集采机构初入竞争环境时拥有一定的竞争优势，也保证集中采购制度不会受到过大的冲击，国家宏观政策目标仍可以得到有效执行；另一方面，垄断竞争具有很强的竞争性，参与竞争的主体众多，市场开放程度高，可以使集中采购市场保持长久的活力，促进集采机构为获得竞争优势展开创新活动，从而达到有效竞争的目的。因此，集采机构竞争模式应设定为垄断竞争模式。

从理论上看，集采机构竞争采用垄断竞争模式，既保留集采机构的独特优势，又最大限度地提高竞争程度，促进集采机构改变工作现状，提升工作效率，激发创新活力。为此，垄断竞争模式的实现需要发掘一切可能的竞争对象，将跨区域的集采机构、层级之间的集采机构和社会代理机构均纳入集采机构竞争机制中来，并根据不同的竞争主体提供不同的配套条件，如统一区域间集采目录、放开采购人自行选择代理机构的权力、缩小集采目录范围等，为进一步发挥竞争机制的效果奠定良好基础。

从长远发展来看，集采业务中的代理业务和交易业务应当分开。也就是说，集采机构或社会代理机构都可以从事政府采购代理业务，即组织需求论证、编写采购文件、准备与发布公告等，在这些业务上适度竞争。这种竞争不仅可以在集采机构之间、也可以在集采机构和社会代理机构之间展开。集采机构作为从事公共服务的事业法人单位，应努力提高服务质量和服务能力，同时更应熟练掌握政府采购法律法规和相关政策，真正做好专业服务。

从目前来看，部分集采机构之间、集采机构与社会代理机构在承接业务方面存在一些竞争关系，但是尚不明显。总体上，社会代理机构的业务主要集中在集采目录范围之外和限额标准之下的项目，集采机构的业务主要还是集采目录范围之内和限额标准之上。当然，我们知道，现在很多集采机构都参与到了公共资源交易平台的整合工作当中。在公共资源交易中心（以下简称“交易中心”）仅从事交易业务而不从事代理业务的一些地方，交易中心与社会代理机构基本上不存在竞争；而在仍保留集采机构独立地位且从事代理和交易业务的地方，这种竞争现象依然存在，但不是太明显。

集采机构竞争长效机制的形成

随着财政预算制度的改革与完善，特别是随着互联网技术深度应用于政府采购的全过程之中，采购人完全可以自由选择代理机构。具体来说，当采购交易业务实现了全程数字化之后，政府采购业务的重点就在于基于财政绩效预算和采购需求而科学编写采购文件、组织开评标、采购合同管理等。这样，集采机构之间的竞争就变成了专业性和服务质量方面的竞争了。当然，采购人和集采机构之间可以双向自由选择。但在当前采购人居于主导地位的环境下，首先还是要鼓励集采机构积极承接不同层级和地区的代理业务，再逐步推动集采机构和社会代理机构的良性竞争。

随着新一轮事业单位改革的推进，尚存在独立集采机构的地方则面临进一步调整的可能。当下，许多地方已走在改革之前，将集采机构与交易中心整合，甚至一些地方已经将交易中心改制为从事公共服务的国有企业。这是一个方向，也呈现出较好的发展势头和效果。当然，也有把集采机构归并为执行行政事务的参公单位。客观地说，这种发展方向也未尝不可，只是一定要对其进行公共部门的绩效考核，而不是让其完成集采目录范围内的事项后就万事大吉。而且，在现有《政府采购法》尚未修订的前提下，很多地方仍保留了集采机构事业法人单位的地位，这也是一种选择。总之，在当下的大变革时代，应鼓励各地基于实际情况，积极创新改革，先行先试，相互交流学习，共同推进政府采购业务发展。

此外，还应看到，建立集采机构竞争长效机制还有不少工作要做。一是要克服惯性思维和保守观念；二是要解决技术标准不规范、集采业务流程不统一等问题；三是要实现政府采购公开透明、全程留痕并可追溯。