框架协议采购下政府集采机构的专业化转型路径

        2018年11月，中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过《深化政府采购制度改革方案》（以下简称《深改方案》），其中提出建立集中采购机构竞争机制。然而， 现阶段我国集采机构在组织开展集中采购目录范围内采购项目时基本处于垄断地位，竞争性不足，缺乏提高质量、效率、服务水平的动机。《深改方案》中提出“集中采购机构竞争”，改革的趋势是打破原有的集采机构垄断机制，通过有效竞争来激发集采机构的危机感， 促进专业化水平提升，推动政府采购高质量发展。

        根据《政府采购法》及其实施条例等规定，集中采购机构是设区的市级以上人民政府依法设立的非营利事业法人，是代理集中采购项目的执行机构，主要负责纳入集中采购目录范围内的政府采购项目的采购代理机构。与其他社会代理机构的区别主要是，纳入集中采购目录范围内的项目只能由集采机构代理，都是采购代理机构，其本质上和社会采购代理机构无较大差异。然而在《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》（财政部令第110 号，以下简称“财政部110号令”） 中明确规定：“集中采购目录以内品目以及与之配套的必要耗材、配件等，采用框架协议采购方式的， 由集中采购机构负责征集程序和订立框架协议。”集采机构首次被赋予与主管预算单位同样的职能职责，其职能定位发生了重大变化， 有了更多、更新的工作要求。

        当前集采机构专业化方面存在哪些问题？面对改革要求，集采机构作为执行机构，在深化政府采购改革中将发挥怎样的作用？该如何给自己定位？笔者将对此进行探讨。

当前集采机构专业化方面存在的问题

        当前，集采机构的现状是：专业化水平有待提高。

        专业水平不高体现在政府采购政策咨询、采购文件编制、组织评审、采购合同鉴证、质疑处理、参与采购人履约验收管理等政府采购项目代理的各个环节。在采购政策咨询方面：集采机构要积极与采购人进行沟通交流、详细了解项目相关情况，有针对性地制定采购方案，严格按照政府采购程序执行。同时，既要保障采购人的合法权益，还要就相关政策对采购人进行详尽的宣传，加深采购人对法律法规的理解。但实践中，集采机构与采购人的沟通交流不够充分， 对政府采购政策的宣传力度仍需加大。在编制采购文件方面：有的集采机构从业人员在编制采购文件时照搬照抄通用模板，缺乏对具体项目采购需求的详尽了解，不能有针对性地制定商务、技术文件条款及评标办法，尤其是评标办法未能做到与采购需求一一对应，采购结果离“物有所值”的目标还有较大差距。在质疑处理方面：采购项目受到质疑后，集采机构相关负责人员可能没有结合实际，给出专业、合理的处理建议，甚至导致一些本可以在质疑处理环节就解决的问题上升到投诉处理阶段。

        究其原因，一是与集采机构缺乏竞争机制、整体服务意识不强有关。《政府采购法》规定集中采购目录内的项目采购人必须委托集采机构代理，这使得集采机构一定程度上带有垄断性质，导致自身追求优质服务、提升采购效率的动机不足。二是随着集采机构业务量的增加，人少事多，疲于应付，无暇顾及提升服务水平。随着我国改革进程中监督检查强度的增大，巡视巡察的全面覆盖、向下延伸，采购人往往持有怕审计、纪检监督检查，怕出问题的心理，主观意愿上怕担责，为了降低自身犯错误的风险而过多关注程序的合规性， 把集中采购目录外的项目也委托集采机构代理，使得集采机构业务量不断增加。三是缺乏专业化采购队伍。政府采购是集政策性、专业性、复杂性、多样性、公平性等特点于一身的系统工程，对从业人员的综合素质有较高要求。从业人员既要熟悉采购标的的基础知识，也要精通政府采购的业务知识和政策法规，需要具有丰富经验的跨专业复合型人才。然而，我国《政府采购法》2003年开始实施， 至今不满20年，政府采购从业人员普遍“半路出家”，专业知识欠缺、从业年限较短，经验欠缺。为实现政府采购工作高质量发展， 集采机构亟需由传统的程序代理向专业化服务转型。

集采机构专业化转型路径

打造专业化的采购队伍

        随着政府采购改革的不断深化，代理机构从业人员也有了更高的工作要求，不仅要熟悉掌握相关法律知识，更要了解采购内容，运用专业技能帮助采购人采购，提升专业化采购服务水平。一方面，要围绕政府采购法律法规、业务管理等，积极开展专题培训活动，及时学习掌握财政部110号令等最新政策文件，不断优化知识结构，提升政策水平，另一方面，要通过案例分析、政策研讨、问题辩论等多种形式加强从业人员对相关法律法规的灵活运用能力，形成认真学好政策、熟练掌握政策、灵活运用政策的良好氛围。

科学编制框架协议采购方案

        框架协议采购具有小额零星， 执行周期长，供应商、采购人、产品种类多，频次高，交易时间随机，交易地点范围广等特点，比单一项目采购更具复杂性。因此，科学编制框架协议采购方案是一项专业性极强的工作。如何细化采购标的，设计框架协议采购的定价机制、竞争机制，事关框架协议采购的成败，是最大的难点之一。对此，要在实践中不断积累，逐步形成各类采购标的需求标准。为了确保定价机制的有效性，要根据项目需求确立科学的最高限制单价， 构建“最高限制单价——入围单价（协议价格）——实际成交价格” 之间的递减和约束关系。

建立标准化的采购操作流程

        财政部110号令首次提出集采机构落实主体责任的要求，包括在采购需求确定、采购实施计划编制、公开征集活动组织、框架协议履约管理等环节全面落实主体责任，倒逼集采机构强化主体责任、提高专业能力，确保框架协议采购方案的科学性、可执行性，以达到提高采购绩效的目的。关于科学合理制定采购需求，集采机构需广泛开展需求调查，面向采购人和供应商开展需求调查时，调查对象不少于3个。建立采购人、专家、供应商论证机制。采购标的要按照《政府采购品目分类目录》，将采购标的细化到底级品目，合理设置采购包，每个供应商对每个采购包也只能用一个产品进行响应。采购包要保证采购标的的标准和技术规格等有广泛的竞争性，避免“表面公平”下排斥潜在投标人。

加强合同订立与履约管理

        在合同订立方面，集采机构应督促采购人对框架协议采购授予固定总价合同，并按照合同约定的价格和支付方式支付合同款项。在履约管理方面，集采机构主要负责对框架协议采购第二阶段的管理， 包括第二阶段最高限价、需求标准的执行情况和确定成交供应商情况等。具体为：合理设置产品升级换代规则；及时补充征集入围供应商、淘汰供应商；探索建立供应商履约评价制度，利用电子化系统建立用户反馈和评价机制。此外， 还要公开第二阶段成交结果，接受社会监督，推动在政府采购中应用履约验收和绩效评价结果。严格规范开展履约管理是加强政府采购结果管理的重要举措，是保证采购质量、开展绩效评价、形成闭环管理的重要环节。

严格执行内部控制制度

        强化内部风险防控，规范政府采购内部控制制度建设。以强化内部流程控制为目标，立足规范采购行为、精简采购环节、提高采购效率为关键点，通过明晰事权、合理设岗、分级授权、优化流程等举措，持续加强内控管理，不断提升集采水平。如，对采购预算编制、组织实施过程、合同签订及履约验收管理、档案归档等全流程进行内控风险点划分，设定风险等级，合理确定岗位职责；集采机构内部建立健全包括采购需求审核与采购文件编制、采购文件编制与复核、合同签订与履约验收等不相容岗位、定期轮岗；建立“一事多岗”制度，对风险等级较高的业务，由两人以上共同办理、互相监督、共负其责；建立多级审查制度，不仅要从内部对发布的采购文件、成交公告等进行合规性审查，也要不定期对采购业务部门的组织、操作流程和记录进行检查，确保合法合规， 以提升集采机构代理实施政府采购活动的组织管理和风险控制水平。

提升专业化服务水平

        集采机构要虚心听取采购人、评审专家、供应商等采购各方当事人的意见建议，不断提升服务水平，创建优势品牌，提供差异化服务。把代理的每个项目都作为精品项目来对待，了解掌握采购标的的市场供求状况、仔细研究采购需求，制定与需求对应的评审办法， 根据自身特长优势，打造各个细分领域甚至细分品目的专业化采购队伍，开展专业化咨询、组织评审、参与履约验收等活动，当好采购人的参谋顾问。此外，还应严格开展绩效考核，对监管部门年度监督检查代理机构发现的问题引以为戒， 对照检查，不断提升规范化和专业化水平。

完善电子化交易系统

        财政部110号令中对现有电子化系统提出新的要求，关键点在以下几个方面：一是针对框架协议采购明确的“两种类别”对系统进行完善，即封闭式框架协议和开放式框架协议。二是结合框架协议采购的“两阶段”，对采购系统进行对应调整和完善。框架协议采购分为框架协议订立和合同授予两个阶段。第一阶段，公开征集程序确定一到多家入围供应商并订立框架协议，基本适用公开招标有关规定；第二阶段，在入围供应商范围内确定成交供应商并订立采购合同。系统要增设直接选定、二次竞价、顺序轮候三种方式。其中，直接选定为主要方式，二次竞价一般适用于采用价格优先法的采购项目，顺序轮候一般适用于服务项目。三是结合框架协议采购明确的“两种评审方法”进行调整，即价格优先法和质量优先法，价格优先法为主要方法。四是调整成交公告信息发布。实施框架协议采购，对以二次竞价或者顺序轮候方式确定成交供应商的情形，须发布单笔公告，框架协议有效期内授予的全部合同，须发布汇总公告，公告发布量很大，因此须调整电子化系统公告信息发布相关模块。五是电子化系统还需建立用户反馈和评价机制，确保评价结果公开。通过对现有电子化系统的修改完善，以满足框架协议采购方式的要求，提升采购效率。

        综上，财政部110号令的实施，对集采机构专业化提出更新、更高的急迫要求。集采机构要不断强化内功，通过科学编制采购方案、实行标准化操作流程、加强合同和履约管理、严格执行内部控制制度、提升专业化服务水平、优化完善电子化交易系统等方面举措， 增强核心竞争力，提升我国政府采购治理能力的现代化，推动政府采购工作高质量发展。

作者：杨雪雪，云南省政府采购和出让中心