我国药品采购管理体制改革与深圳GPO模式

原文引用：欧阳明,李紫薇,高明等.深圳GPO模式及其对我国药品采购管理体制改革的启示[J].卫生经济研究,2022,39(09):53-56.
作者单位：广州市第一人民医院(华南理工大学附属第二医院)，广州市第一人民医院白云医院(广州市白云区第二人民医院)，广州医科大学卫生管理学院

药品价格市场化改革是药品采购管理体制改革的重要内容。2015 年 5 月，国家发改委等七部委联合下发《关于印发推进药品价格改革意见的通知》，提出从2015 年 6 月 1 日起取消绝大部分药品的政府定价，完善药品采购机制，发挥医保控费作用，药品实际交易价格由市场竞争形成^[1]。

深圳市作为建设中国特色社会主义先行示范区，其 医改一直走在全国前列。2016 年，深圳市对药品采购管理体制进行了大刀阔斧的改革，创立了市场主导的药品集团采购组织（Group Purchasing Organization，GPO）模式。通过药品集团采购组织，集中医疗机构的采购量，和供应商进行价格谈判，为医疗机构节约了成本，为患者降低了药费支出。发展至今，深圳 GPO 的影响力不断扩大，在降低药品虚高价格、保障药品供应、规范药品流通秩序等方面取得了实质成效，已成为药品价格市场化的 重要创新模式。

1 我国药品采购管理体制改革历程

1.1 三级批发体制下“以产定销”阶段（1990 年之前）

受计划经济影响，我国药品流通领域在 20 世纪 90 年代之前一直处于计划经济模式，国家建立了国企垄断、以调拨为主、统购包销、价格管制的三级医药批发购销体制^[2]。这一时期药品的主要销售形式是“以产定销”，通过每年的药品订货会，药品生产企业与药品批发站签订供销协议，并由药品批发站调拨药品至医疗机构。由于药品生产厂商少，国家按计划管控严格，药品流通井然有序，但是也存在“管得太死”、流通环节过多等问题。随后开始探寻“少环节、多渠道”药品购销模式，允许个体和民营企业参与药品生产和流通，但高定价、大处方、高回扣等问题也随之产生。

1.2 以地市为单位的集中招标采购阶段（1990 年前后至 2000 年前后）

1993 年之前，我国公立医疗机构的药品采购均为医院独立采购，这种分散采购模式容易诱发药品购销领域的寻租行为，滋生不正之风，也容易导致药价虚高。为此，部分省市开始摸索药品集中采购，产生了河南“联合采购模式”、上海浦东新区“进场采购模式”等。2001 年在海南召开全国推行药品集中招标采购联席会议，会议期间发布了《医疗机构药品集中采购工作规范（试行）》（卫规财发〔2001〕308 号）和《医疗机构药品集中招标采购和集中议价采购文件范本（试行）》（卫规财发〔2001〕309 号），正式拉开了我国药品集中采购的序幕。该阶段的药品采购“以地市为单位”“招标采购”的特点，相比 “三级批发体制下的以产定销”模式，一定程度上发挥了批量采购的优势，议价能力更强，但依然未能解决药价虚高问题。

1.3 以省为单位的招标采购阶段（2007 年前后至2017 年 ）

2007 年前后，公立医疗机构的药品采购权陆续从地市收回至省级。2010 年，我国药品集中采购进入全国性创新探索阶段，国务院等七部门对卫规财发〔2001〕308 号文进行了修订，形成了新的《医疗机构药品集中采购工作规范》（卫规财发〔2010〕64 号）。2015 年，国务院办公厅发布《关于完善公立医院药品集中采购工作的指导意见》(国办〔2015〕7 号)，鼓励各地结合医改进展和工作实际，积极探索药品集中采购的形式。为配合 7 号文的实施，国家卫生计生委（原）发布了《关于落实完善公立医院药品集中采购工作指导意见的通知》（国卫药政发〔2015〕70 号）。7 号文和 70 号文明确了按需采购的原则和采购目录范围，建立了分类采购思想，构筑起药品集中采购新机制。

1.4 国家组织集中采购阶段（2018 年至今）

2018 年 3 月，国家医疗保障局成立，随即推出“‘4+7’药品带量集中采购试点”等“组合拳”政策，彻底改变了以往药品采购“招采分离”“招而不采”的模式，取而代之的是全新的“以量换价”“量价挂钩”的带量采购模式。2019 年 1 月，国务院办公厅印发《国家组织药品集中采购和使用试点方案》（以下简称《方案》），对国家组织药品集中采购和使用试点工作作出部署，要求 11 个试点城市从通过质量和疗效一致性评价的仿制药对应的通用名药品中遴选试点品种，探索完善药品集中采购机制和以市场为主导的药品价格形成机制。截至 2021 年 2 月，国家已组织了三批四轮国家集中采购，累计中选112 个品种，药价平均降幅超过 50%。

2 深圳 GPO 模式及成效

2.1 产生背景

深圳 GPO 模式的诞生顺应了我国药品采购管理体制改革的发展潮流，但也有其独特的政策背景和行业背景。政策背景方面，党的十八大以来，药品供应保障制度改革受到国家和省市各级行政部门的高度重视；在 2016 年全国卫生与健康大会上，习近平总书记强调要把医药卫生体制改革纳入全面深化改革中同部署、同要求、同考核，支持地方因地制宜、差别化探索；2015 年国务院办公厅发布的 7 号文提出坚持以省（区、市）为单位的网上药品集中采购方向，鼓励地方结合实际探索创新。行业背景主要是指药品行业存在痛点，具体表现为药价虚高、药品短缺、药品混乱，给控制药品费用和减轻人民群众医药费用负担带来了阻力，亟需一种新的模式来改变现状。

2.2 运行模式

2016 年，深圳市政府围绕 GPO 采购模式制定了一系列配套政策和措施，推出了第三方操作平台，开启了“政府引导、市场主导”的 GPO 模式试点，并探索“互联网＋医药”，保障药品供应安全与质量。围绕改革措施设置了八大运行流程：下发规划、确定目录、公布采购方案、谈判议价、专家评审、结果公示公布、采购供应和运营服务。

（1）下发规划：指深圳 GPO 的纲领性文件“两法一规”——《深圳市公立医院药品集团采购组织管理办法（试行）》《深圳市公立医院药品集团采购目录管理办法（试行）》和《深圳市公立医院药品集团采购规定（试行）》。

（2）确定目录：对药品采购目录进行“瘦身”，整合成新的药品集团采购目录。

（3）公布采购方案：主要是对外征求采购方案意见及公布采购方案。

（4）谈判议价：主要基于第三方平台自身组建的数据库，在数据分析的基础上，制定谈判策略，与药品生厂商进行价格谈判。

（5）专家评审：主要指深圳独创的双专家评审制，即采用两轮专家评审，综合评价药品质量、疗效和价格等方面内容。

（6）结果公示公布：通过综合评定后确定拟成交结果，并将拟成交结果在官网上公示。

（7）采购供应：具体涉及医疗机构、配送企业、第三方平台和生产企业四方。药品供应、费用结算流向及各方承担主要职责见图 1。

（8）运营服务：包括监管与信息化配套建设等，整个服务贯穿 GPO 全程。

2.3 成效

深圳GPO 模式实施以来，在降低药价、保证供应、促进合理用药等方面取得了显著成效，构建了医药行业新生态，实现了多方共赢。对患者来说，药品价格降低，减轻了用药负担，提高了用药依从度；对医保机构来说，保障药品供应的同时，提高了医保资金的使用效率；对医院和医生来说，提高了临床合理用药水平，一定程度遏制了医药腐败，有效缓解了医患矛盾；对生产配送企业来说，减少了中间成本，获得了稳定的订单，提升了运营过程效率。

同时，深圳 GPO 持续输出改革红利。截至目前，深圳 GPO 已初步构建为区域性联盟采购，覆盖深圳、东莞、珠海、哈尔滨、长春等多个省内外城市。

3 对我国药品采购管理体制改革的启示

3.1 推行 GPO 是大势所趋

《中共中央国务院关于深化医疗保障制度改革的意见》要求，坚持招采合一、量价挂钩，全面实行药品、医用耗材集中带量采购，以医保支付为基础，建立招标、采购、交易、结算、监督一体化的省级招标采购平台，推进构建区域性、全国性联盟采购机制，形成竞争充分、价格合理、规范有序的供应保障体系。“4+7”试点国家组织集中采购以来，采购品种和范围持续扩大，显著降低了患者费用负担，净化了药品流通秩序，促进了医药产业高质量发展。此外，地方药品带量采购也取得积极进展，无不昭示着GPO 的发展具有广阔天地和光明前景。总体而言，不管是从国家政策支持层面，还是现实成效层面看，现阶段在借鉴深圳经验的基础上，推行并深入探索更加合理的 GPO 模式是符合医改规律和发展要求的，也是我国药品采购管理体制改革的方向。

3.2 构建完善的 GPO 要素市场化配置体制机制

2019 年 11 月 26 日，中央全面深化改革委员会第十一次会议审议通过了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，要求坚持以供给侧结构性改革为主线，坚持新发展理念，坚持深化市场化改革、扩大高水平开放，破除阻碍要素自由流动的体制机制障碍，扩大要素市场化配置范围，健全要素市场体系，推进要素市场制度建设，实现要素价格市场决定、流动自主有序、配置高效公平。市场化是 GPO 的核心特征，在国家政策指引的大前提下，GPO 要发挥其市场化特性，实现长远可持续发展，就必须分析研究并破除阻碍 GPO 要素自由流动的体制机制障碍。从健全 GPO 要素市场化交易平台、完善 GPO 要素交易规则和服务、提升要素交易监管水平、增强要素应急配置能力四大方面，健全GPO 要素市场运行机制。深圳 GPO 模式之所以能发展壮大，正是因为作为中国特色社会主义先行示范区，深圳勇于突破现有的体制机制障碍，敢于创新，以及具备良好的外部市场环境。

3.3 完善多层级 GPO 共同发展运行机制

目前，我国 GPO 已呈现“国家推广、省为主体、地方试点”的格局，多层次 GPO 共存局面初步形成。深圳GPO 在发展过程中也一度遭受垄断质疑。根据发达国家的实践经验，在采购平台层面引入有效竞争，可一定程度上避免 GPO 模式的垄断^[3]。同时，不同层次甚至不同优势和特点的 GPO 共存，能覆盖不同医疗机构的不同需求。因此，多层次 GPO 共存是打破垄断、满足不同医疗机构药品采购需求的必然要求，也是社会主义市场 经济体制下药品价格市场化改革的应有之意。在多层级GPO 共存情况下，如何完善多层级 GPO 共同发展的运行机制成为亟需研究的课题。今后，我国 GPO 改革应在完善 GPO 要素市场运行机制的前提下探索 GPO 的准入机制、市场竞争机制、考核评价机制和监督机制。其中，健全 GPO 的监督机制是重中之重，要制定政府的导向指引，建立规范 GPO 发展的监管体系^[4]。一方面，要完善 GPO 监管法规并明确负责监管的管理部门职责。另一方面，成立 GPO 行业协会，对 GPO 的运行加强行业内部监管，多措并举，构筑并完善多层级 GPO 共同发展运行机制。

3.4 价值医疗下 GPO 要从“价格导向”向“价值导向”转变

价值医疗的基本理念是追求性价比的医疗服务，即以同样或较低的成本取得医疗质量或医疗效果的最大化，医疗质量是价值医疗的核心^[5]。2016 年，中国政府联合世界银行、世界卫生组织发布了《深化中国医药卫生体制改革—建设基于价值的优质服务提供体系》的报告，标志着价值医疗在中国正式“诞生”，国内对价值医疗的研究进入崭新时代^[6,7]。在价值医疗下，我国 GPO 要从“价格导向”向“价值导向”转变，切实降低药品价格，保证药品质量，完善服务流程，拓展围绕价值的增值服务，坚持以患者为中心，使患者以合理的价格享受优质的医疗服务。

参考文献

[1] 冯海宁.市场化改革后药价能否降下去[N].中国青年报，2015-05-06（002）.
[2] 邓志根.新形势下公立医疗机构药品采购模式研究[D].重庆：重庆医科大学，2016.
[3] 林雯琦，夏锋，张芳芳，等.广东省药品集中采购政策及实践[J].卫生经济研究，2020，37（1）：68-71.
[4] 陈珉惺，丛鹂萱，何江江，等.我国药品 GPO 发展现状及策略分析[J].中国卫生政策研究，2019，12（11）：34-38.
[5] 金春林，王海银，孙辉,等.价值医疗的概念、实践及其实现路径[J].卫生经济研究，2019，36（2）：6-8.
[6] 王冬.基于价值医疗的医疗保险支付体系改革创新[J].社会保障评论，2019，3（3）：92-103.
[7] 陈昊.药品耗材集中招采制度下一步着墨点[N].医药经济报，2019-10-10（F02）.